W Polsce nie funkcjonuje skuteczny system ochrony ludności – Alarmuje NIK. Organy odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego oraz obrony cywilnej nie stworzyły adekwatnych do występujących zagrożeń struktur, nie wdrożyły skutecznych procedur oraz nie zapewniły niezbędnych zasobów, umożliwiających właściwe zarządzanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych. Dostrzegając zaangażowanie i gotowość niesienia pomocy w razie wystąpienia różnego rodzaju katastrof przez funkcjonariuszy straży pożarnych, Policji, żołnierzy oraz zwykłych obywateli, NIK zwraca uwagę, iż nieprzygotowanie odpowiednich planów i procedur oraz niezapewnienie warunków do odpowiedniej koordynacji działań, może obniżać skuteczność działań służb odpowiedzialnych za ochronę ludności, zwłaszcza w razie wystąpienia sytuacji kryzysowej.
W polskim systemie prawnym, pomimo powtarzanych od wielu lat zapowiedzi, dotychczas nie został uchwalony jeden akt prawny, który w sposób kompleksowy regulowałby całokształt zagadnień związanych z szeroko rozumianą ochroną ludności, a uregulowania w zakresie zadań i struktur rozproszone są obecnie w różnych aktach prawnych. Zdaniem NIK główną tego przyczyną są przede wszystkim ustawicznie zmieniające się koncepcje rozwiązań prawnych. Aktualnie procedowany projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, który zgodnie z zapowiedziami Sekretarza Stanu w MSWiA, miał zostać przekazany do Sejmu do końca 2016 r. figuruje od stycznia 2018 r. w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, lecz dotychczas nie został nawet wskazany planowany termin przyjęcia tego projektu przez Radę Ministrów. W rezultacie, co zauważono już w poprzedniej kontroli NIK, cały czas utrzymywany jest dualizm rozwiązań prawnych, tj. funkcjonują struktury w ramach zarządzania kryzysowego i niezależnie do tego utrzymywane są – na wypadek wojny i klęsk żywiołowych – formacje obrony cywilnej, pomimo że w krajach Unii Europejskiej zaobserwować można tendencję do integracji tych obszarów.
NIK zbadała czy funkcjonuje skuteczny system ochrony ludności w ramach struktur zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Kontrolą objęto następujące podmioty:
W związku z nawałnicą, która przeszła 11-12 sierpnia 2017 r. nad znacznym obszarem Polski, zakres podmiotowy kontroli został rozszerzony o weryfikację i ocenę działań właściwych organów zarządzania kryzysowego z terenów woj. pomorskiego i wielkopolskiego, tj. Wojewodów, dwóch Starostów i trzech Wójtów (Burmistrzów).
Zarządzanie kryzysowe
Kontrola wykazała bardzo zróżnicowany – w zależności od kontrolowanego szczebla – stan przygotowania struktur administracji rządowej i samorządowej do realizacji zadań dotyczących ochrony ludności, zarówno w ramach zarządzania kryzysowego, jak i obrony cywilnej. Podkreślić przy tym należy, że istotne nieprawidłowości stwierdzono na każdym skontrolowanym szczeblu. Zastrzeżenia NIK na szczeblu centralnym dotyczyły niekompletnego raportowania sytuacyjnego oraz niepełnych analiz i prognoz rozwoju sytuacji, braku bezpośredniej komunikacji pomiędzy wojewódzkimi centrami zarządzania kryzysowego, a także wdrożenia nieefektywnych rozwiązań w zakresie powiadamiania o sytuacjach kryzysowych podmiotów wskazanych w siatce bezpieczeństwa planów zarządzania kryzysowego. Nieprawidłowości stwierdzone w zakresie funkcjonowania WCZK dotyczyły także niezapewnienia obligatoryjnej dwuosobowej obsady podczas pełnienia całodobowych dyżurów oraz braku zasilania awaryjnego, co w praktyce uniemożliwiało funkcjonowanie WCZK w przypadku braku energii elektrycznej.
Natomiast poważne zastrzeżenia NIK zgłasza do przygotowania organizacyjnego do realizacji zadań na dwóch kluczowych szczeblach zarządzania kryzysowego, tj. powiatu i gminy, w tym kwalifikacji merytorycznych pracowników. W ocenie NIK skala nieprawidłowości stwierdzonych w jednostkach szczebla powiatowego i gminnego stwarza poważne ryzyko niewłaściwej realizacji zadań w zakresie zarządzania kryzysowego.
Najistotniejszą kwestią niezbędną do prawidłowego wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego na szczeblu powiatu jest konieczność zapewnienia, działających w systemie całodobowym, centrów zarządzania kryzysowego, co – jak wykazały wyniki kontroli – nie zawsze było realizowane. Przykładowo, Starosta Chojnicki utworzył PCZK dopiero 29 września 2017 r., pomimo że taki obowiązek istniał od 2007 r. Obsługę PCZK Starosty Legnickiego zapewniała komórka organizacyjna merytorycznie niezwiązana z zarządzaniem kryzysowym, tj. Wydział Oświaty, Promocji i Spraw Społecznych. Natomiast Starosta Sieradzki nie zapewnił właściwego przygotowania PCZK do pełnienia całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji, ponieważ za pełnienie takiego dyżuru po godzinach pracy Starostwa, a także w dni wolne od pracy (24 godziny na dobę) odpowiadał tylko jeden pracownik.
NIK najgorzej oceniła stan przygotowań struktur administracyjnych w gminach. Zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej powierzano w większości jednostek jednej osobie, nierzadko w ramach tylko części etatu, jako dodatek do innych zadań (np. prowadzenia księgowości budżetowej lub ochrony informacji niejawnych). W konsekwencji nierealnym stawało się wykonywanie ich w sposób prawidłowy. Dodatkowo nie zapewniono całodobowego alarmowania członków gminnego zespołu zarządzania kryzysowego, tam gdzie zespół taki został w ogóle był powołany i w praktyce funkcjonował (pomimo ustawowego obowiązku w dwóch gminach takie zespoły nie zostały powołane). Zaniedbania tego rodzaju negatywnie wpływają na koordynację i sprawność podejmowanych działań, co potwierdziła analiza działań prowadzonych na terenie gmin Czersk i Chojnice po przejściu nawałnicy w dniach 11/12 sierpnia 2017 r.
Pracownicy urzędów powiatowych i gminnych, którym powierzono zadania z zakresu ochrony ludności, byli słabo przygotowani merytorycznie. Należy zauważyć, iż kwalifikacje tych pracowników mają kluczowe znaczenie dla przygotowania struktur zarządzania kryzysowego oraz współpracy ze służbami ratowniczymi. Jedną z przyczyn tego stanu był brak prawnych wymogów co do wykształcenia i doświadczenia zawodowego osób zatrudnianych na tego rodzaju stanowiskach.
Istotnym elementem skutecznego systemu zarządzania kryzysowego jest również przygotowanie rzetelnych planów zarządzania kryzysowego. Niestety skala stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie tworzenia tych planów oraz ich merytoryczna zawartości sprawia, że możliwość praktycznego ich wykorzystania jest bardzo ograniczona.
Kontrolerzy NIK mieli poważne zastrzeżenia do wszystkich etapów cyklu planowania, czyli analizowania, opracowania planu, a także jego wdrażania, testowania i uruchamiania. Zmarginalizowana została rola istotnego dokumentu niezbędnego do opracowania planów zarządzania kryzysowego, tj. wytycznych i zaleceń, dzięki którym organ wyższego szczebla ma możliwość wpływu na zawartość planów sporządzanych na niższych szczeblach.
W efekcie żaden z 20 skontrolowanych planów zarządzania kryzysowego nie był rzetelnie przygotowany i kompletny. Zasadnicze nieprawidłowości dotyczyły niezgodności planów z wymaganiami określonymi w ustawie o zarządzaniu kryzysowym, a także zaleceniami organów, które te plany zatwierdzały. Wyniki kontroli przeprowadzonych w MSWiA oraz Rządowym Centrum Bezpieczeństwa wykazały, że pomimo wystąpienia przesłanek (np. zmianie struktury administracji rządowej), przez ponad 2 lata nie dokonano aktualizacji Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego oraz planu zarządzania kryzysowego działu administracji rządowej: sprawy wewnętrzne.
Aktualizacja planów zarządzania kryzysowego (poza planami wojewódzkimi) zasadniczo polegała jedynie na wprowadzaniu korekt o charakterze redakcyjnym i technicznym wynikających na przykład ze zmian kadrowych, numerów kontaktowych oraz nowelizacji aktów prawnych. Nie przeprowadzano natomiast np. kompleksowej weryfikacji zagrożeń występujących na danym obszarze oraz procedur związanych z koordynacją działań.
Zdaniem NIK, sporządzenie planów zarządzania kryzysowego stanowiło najczęściej wypełnienie formalnego obowiązku wynikającego z ustawy co do faktu posiadania takiego dokumentu, a nie służyło stworzeniu funkcjonalnych narzędzi zarządzania procesami w zarządzaniu kryzysowym. Najdobitniej ilustruje to przykład gminy Gniezno (woj. wielkopolskie) dotkniętej skutkami nawałnicy. Wyniki kontroli wykazały, że gminny plan zarządzania kryzysowego był całkowicie nieadekwatny do jej potrzeb i realiów, ponieważ w znacznym stopniu powielał treść Planu Zarządzania Kryzysowego Powiatu Gnieźnieńskiego i nie zawierał m.in. aktualnych informacji o funkcjonującym na terenie gminy systemie ostrzegania ludności przy pomocy wiadomości tekstowych SMS.
Z ustaleń kontroli wynika, że niezwykle rzadko przeprowadzano ćwiczenia i szkolenia z zakresu zarządzania kryzysowego, których obowiązek organizowania nałożono na wszystkie organy zarządzania kryzysowego na szczeblu lokalnym. Należy także zauważyć, iż organy zarządzania kryzysowego szczebla powiatowego i gminnego najczęściej były jedynie uczestnikami ćwiczeń wojewódzkich, natomiast rzadko organizowały ćwiczenia dla podległych im struktur.
Izba zwraca uwagę, że obowiązujące przepisy utrudniają jednoznaczne stwierdzenie, czy mamy do czynienia z sytuacją kryzysową. Kierownicy większości skontrolowanych jednostek zwracali uwagę na problemy z interpretacją pojęcia „sytuacja kryzysowa”. Podkreślali przede wszystkim możliwość dowolnego rozumienia i oceny użytych w ustawie zwrotów „w znacznych rozmiarach” oraz „nieadekwatność posiadanych sił i środków”. W konsekwencji nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie liczby sytuacji kryzysowych, które w okresie objętym kontrolą miały miejsce na terenie objętych kontrolą województw: wielkopolskiego, łódzkiego, małopolskiego i dolnośląskiego, a tym bardziej na obszarze całej Polski.
W praktyce zarządzania kryzysowego, dla wskazania negatywnych zjawisk i zagrożeń, które miały miejsce na danym terenie, przydatniejsze okazywało się niejednokrotnie używanie zwrotu „sytuacja nosząca znamiona sytuacji kryzysowej”. Termin taki nie został jednak zdefiniowany w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, stąd nie jest możliwe ustalenie przesłanek i następstw jego zastosowania.
NIK nie ograniczyła się jednak wyłącznie do badania istniejących procedur i dokumentów. Chcąc sprawdzić, jak państwo Polskie jest przygotowane w praktyce do radzenia sobie z sytuacjami kryzysowymi przeprowadziła szereg tzw. epizodów praktycznych oraz analizę studium przypadku, czyli nawałnicy która dotknęła znaczną część kraju w dniach 11-12 sierpnia 2017 r.
Więcej informacji podaje NIK
Opracowanie NIK
